Durante su visita a Brasilia en julio de 2014 para la Cumbre de Presidentes del Mercosur, el entonces presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso, afirmó: “la Unión Europea y el Mercosur están de novios hace quince años”, y cuestionó: “¿No será el momento de oficializar esa relación?”. Barroso recordó que los últimos estudios independientes revelaban que un Acuerdo de Asociación Interregional representaría un aumento del 40% de las exportaciones del Mercosur a la Unión Europea (UE), lo que se traduciría en un aumento de U$S 5000 millones en su PBI. Diversos líderes del bloque sudamericano declararon durante tal Cumbre que llegó el momento de reanudar las negociaciones y, semanas después, ambas partes ya anunciaban estar preparando sus nuevas ofertas para ser intercambiadas. A pesar de las constantes referencias a la “inminencia” del relanzamiento de las negociaciones, recién en mayo de 2016 las partes procedieron a intercambiar ofertas en lo que respecta al acceso a sus mercados de bienes, servicios y contratos públicos.
El presente artículo tiene como propósito explorar el actual estado de las negociaciones entabladas entre el Mercosur y la UE hacia un Acuerdo de Asociación Interregional, iniciadas oficialmente en el año 1999 y estancadas en 2004, y que luego de múltiples interrupciones y reinicios parecerían verse nuevamente en escena. Un breve panorama de la historia de dichas negociaciones y de la actual coyuntura birregional, nos permitirá evaluar en qué medida están presentes las condiciones para “formalizar la relación” y, eventualmente, qué cambios deberían de ocurrir para superar las dificultades existentes.
Tras la búsqueda de una “asociación”
El “Acuerdo de Asociación” en cuestión es una aventura de dimensiones históricas cuyos pilares fueron construidos en 1995 con la firma del “Acuerdo Marco para la Cooperación Interregional”, poco después del establecimiento definitivo del Mercosur mediante el Protocolo de Ouro Preto de 1994 y el previo Tratado de Asunción de 1991 (ver Bizzozero 1995; Grabendorff 2003). Las negociaciones fueron declaradas oficialmente en junio de 1999 en el contexto de la primera Cumbre América Latina-Unión Europea llevada a cabo en Río de Janeiro, con el fin de establecer la primera zona de libre comercio en el mundo entre uniones aduaneras regionales (ver Ayllón 2001; Gratius 2004; Grugel 2002; Torrent 2005). Procurando diferenciarse del acuerdo que la mayoría de los países latinoamericanos negociaban en paralelo con los países norteamericanos como parte del potencial Área de Libre Comercio de las Américas (ver Bouzas & Motta-Veiga 2002; Lafer 2001), así como del acuerdo que se negociaba a nivel global en el marco de la Organización Mundial del Comercio (ver Martins 2001; Valladao & Guerrieri 2005), la procurada “asociación” del Mercosur con la UE pretendía enfatizar desde lo discursivo la dimensión política y cultural, y no solamente la comercial. El mismo camino seguiría la UE en sus negociaciones con los bloques andinos, centroamericanos y caribeños.
En octubre de 2004, después de trece reuniones del Comité de Negociaciones Birregional y decenas de reuniones políticas y técnicas, el proceso UE-Mercosur entró en un punto muerto (Bouzas 2006; Cienfuegos 2006; Peña 2005; Sanahuja 2007). A pesar de que las reuniones ministeriales y técnicas persistieron durante años, el callejón sin salida transitorio pronto se convirtió en uno de carácter permanente (Di Filippo 2008; Motta-Veiga & Ríos 2007; Vaillant 2007). Diversos agentes llamaron a “relanzar” el proceso, no obstante fracasaron debido a razones contextuales e intereses poderosos en ambos lados.
Cuando unos obstáculos se solucionaban o se debilitaban, aparecían otros que impedían el acercamiento
Atraídos por el carácter «sui generis» de dicha negociación y su gran complejidad debido a la multiplicidad de actores y niveles de análisis, junto con la Magíster Jimena Labadie llevamos a cabo a lo largo de 2008 una investigación exhaustiva que analizó el proceso de negociaciones con el fin de identificar las principales causas que condujeron a su caída y consecuente estancamiento. Más de veinte entrevistas fueron realizadas con responsables políticos, diplomáticos y técnicos de los diversos actores, así como con académicos especializados en ambos lados del Océano Atlántico. Los hallazgos de la investigación dan cuenta de un esquema de múltiples condicionantes del fracaso de las negociaciones, entre ellas:
a) condicionantes “actorales”/endógenas (la predominancia de sectores “defensivos” o “proteccionistas” en la formulación de políticas –fundamentalmente sectores industriales de Brasil y Argentina, y sectores agrícolas de Francia, Irlanda, Italia y Grecia– así como la adopción de nuevas estrategias económicas);
b) condicionantes institucionales (la falta de mayor institucionalidad, políticas consensuadas y activismo negociador por parte del Mercosur);
c) condicionantes coyunturales (la crisis financiera sudamericana, el proceso de adhesión de países a la UE, el alza de precios internacionales en los commodities); y
d) condicionantes procesuales (la formación de una “fatiga negociadora”, el fracaso de las negociaciones “vinculadas” en ALCA y la OMC).
Ciertamente cada una de estas condicionantes tuvo distinto peso e impacto a lo largo del proceso; cuando unos obstáculos se solucionaban o se debilitaban, aparecían otros que impedían el acercamiento. En otras palabras, las múltiples condiciones necesarias para la «alineación de los astros», especialmente en un caso tan complejo de negociación interregional, nunca se presentaron conjuntamente.
¿Nuevos vientos?
Mucha agua ha corrido debajo del puente desde entonces. Las negociaciones fueron reanudadas en 2010, pero luego de nueve rondas en las que se avanzó únicamente en los capítulos políticos y de cooperación, así como en la parte “normativa” del capítulo comercial, se hizo evidente que las realidades coyunturales impedían aún saltear el punto muerto en el que se habían establecido. Particularmente, las reticencias argentinas a quebrar su modelo neo-desarrollista y la atención europea puesta en la crisis financiera global, transformaron el relanzamiento en un nuevo estancamiento. Ello en contraposición a los acuerdos firmados por la UE con Colombia y Perú en 2012, siguiendo a los previamente alcanzados con México (2000), con Chile (2002), con los países caribeños miembros del Cariforum (2008), y con Centroamérica (Mercado Común Centroamericano plus Panamá, 2013). Las optimistas declaraciones que se registraron desde 2014, como fue mencionado al inicio, derivaron en pasos concretos recién en mayo del 2016 con la eventual entrega recíproca de ofertas.
Los cambios políticos parecen augurar la llegada de una nueva era
Es posible que la coyuntura actual que se presenta hacia mediados del 2016 brinde el empuje necesario para que este retorno a la mesa de negociación resulte en un proceso más exitoso que los que le precedieron. En tal dirección señalan los progresivos cambios políticos en Latinoamérica que parecerían augurar la llegada de una nueva era en la región. Se destaca, en ese sentido, la llegada de Mauricio Macri a la presidencia argentina en diciembre de 2015 y de Michel Temer a la presidencia brasileña en Mayo de 2016 (si bien en principio de manera temporaria), sumado al retorno de Tabaré Vázquez a la presidencia uruguaya en marzo de 2015. En lo que a este artículo respecta, el principal cambio trasciende un viraje de izquierdas a derechas (de hecho, Vázquez pertenece al Partido Socialista uruguayo); se trata, ante todo, de un viraje de políticas de mayor índole proteccionista hacia políticas de mayor índole aperturista. El tipo de discurso predominante desde la última Cumbre Presidencial del Mercosur acerca de “una nueva y definitiva fase de las negociaciones” así lo refleja.
Diversos obstáculos, sin embargo, siguen estando presentes. Por parte del Mercosur, se destaca que el actual gobierno de Venezuela, país miembro oficialmente desde 2012, presenta una posición fuertemente contraria a este tipo de acuerdos comerciales, lo cual cobra mayor trascendencia dado que le correspondería la próxima Presidencia Pro-témpore del grupo y que viene experimentando una “primavera” desde 2014. Un posible escenario sería que el Mercosur implemente un camino similar al de la Comunidad Andina, la cual acogió una división interna a causa de sus acuerdos comerciales. Existen dudas también al respecto de la disponibilidad y legitimidad del actual gobierno brasileño –en medio de la incierta crisis institucional por el impeachement de Dilma Rousseff– de dedicarse a una negociación engorrosa y controversial, aún si tiene interés. Por su parte, en Europa, el alejamiento de Gran Bretaña de la UE en el episodio denominado “Bréxit” implica la pérdida de un miembro clave en el bloque europeo usualmente a favor de este tipo de acuerdos comerciales, al tiempo que podría monopolizar el foco de la agenda regional en los próximos años (si bien por otro lado Bruselas podría verse interesada en conseguir “imágenes victoriosas” para contrarrestar el actual escepticismo regionalista). El hecho de que España –quien históricamente lideró desde Europa las intenciones de expandir los lazos con América Latina– aún siga captado por su crisis política interna, tampoco colabora. Asimismo, la crisis financiera en la que varios países europeos aún están envueltos, especialmente aquellos beneficiados de la Política Agrícola Común, podría condicionar su disposición a vetar toda liberalización del mercado europeo. A todo ello se suma que varias de las condicionantes endógenas, institucionales y procesuales antes mencionadas, siguen estando presentes.
En definitiva, a pesar de que los cambios “políticos” y “de políticas” en los últimos meses pronostican escenarios más favorables para avanzar el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, es aún temprano para estimar con plena certeza si los diversos actores involucrados lograrán superponerse a los múltiples obstáculos que se presentan en su camino. Aún si los “astros” no parecerían “alinearse” completamente, estaremos pendientes del momento en que podamos finalmente presenciar la formalización de esta tan anhelada relación.
*Esta investigación fue elaborada en julio de 2016.
